Cuando una persona presenta una solicitud ante una Administración Pública, espera recibir una respuesta dentro de un plazo determinado. Sin embargo, puede ocurrir que ese plazo termine sin que se haya notificado ninguna resolución. Es precisamente ante esta falta de respuesta cuando entra en juego el silencio administrativo.
Pero, ¿qué es el silencio administrativo exactamente? Se trata de un mecanismo previsto por el ordenamiento jurídico que atribuye determinadas consecuencias a la ausencia de una resolución expresa dentro del plazo establecido. Dependiendo del procedimiento, esa falta de respuesta puede permitir entender que la solicitud ha sido aceptada o, por el contrario, rechazada.
Por tanto, el silencio de la Administración no debe interpretarse simplemente como una falta de actuación. La ley le asigna unos efectos concretos para evitar que el ciudadano quede indefinidamente a la espera de una decisión. Además, que se produzca el silencio administrativo no elimina la obligación de la Administración de resolver. La Ley 39/2015 establece, con carácter general, que la Administración debe dictar resolución expresa y notificarla en los procedimientos administrativos.
¿Cuándo se produce el silencio administrativo?
El silencio administrativo se produce cuando transcurre el plazo máximo establecido para resolver y notificar una resolución sin que el interesado la haya recibido. Para entenderlo mejor, imaginemos que una persona presenta una solicitud y la normativa establece un plazo de tres meses para resolverla. Si finaliza ese periodo sin que se haya notificado una resolución expresa, podrán producirse los efectos asociados al silencio administrativo.
Ahora bien, no todas las situaciones tienen las mismas consecuencias. Es necesario comprobar tanto el tipo de procedimiento como su normativa específica para determinar si la ausencia de respuesta tiene sentido estimatorio o desestimatorio.
La distinción también resulta importante según la forma de iniciación del procedimiento. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la Ley 39/2015 regula expresamente los efectos estimatorios o desestimatorios del silencio. En determinados procedimientos iniciados de oficio, en cambio, la falta de resolución dentro del plazo puede dar lugar a otros efectos, como la desestimación de determinadas pretensiones o la caducidad del procedimiento.
Esta relación entre plazos, procedimientos y actuación administrativa es una de las materias que se trabajan en profundidad en la preparación de las oposiciones de Gestión Procesal, donde resulta fundamental comprender cómo funciona la normativa aplicable a los distintos trámites.
Plazos del silencio administrativo y obligación de resolver
Los plazos del silencio administrativo no son idénticos en todos los procedimientos. Como punto de partida, hay que consultar la norma que regula el procedimiento concreto, ya que será esta la que determine cuánto tiempo tiene la Administración para resolver y notificar.
A partir de ahí, conviene tener presentes varias reglas generales:
- El plazo máximo será el previsto en la normativa reguladora del procedimiento.
- Como regla general, no podrá superar los seis meses, salvo que una ley establezca un plazo superior o así lo prevea el Derecho de la Unión Europea.
- Si la normativa no fija un plazo específico, será de tres meses.
- En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el cómputo comienza desde la entrada de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u organismo competente.
- El plazo puede suspenderse o ampliarse en determinados supuestos previstos legalmente.
- Aunque transcurra el plazo sin resolución, la Administración continúa obligada a resolver expresamente.
Una vez vencido el plazo correspondiente sin haberse notificado resolución, habrá que determinar qué efecto atribuye la normativa a ese silencio. Esto significa que el paso del tiempo no convierte automáticamente cualquier solicitud en aceptada o rechazada. El plazo permite saber cuándo se produce el silencio, pero será la normativa aplicable la que determine cuáles son sus consecuencias.
Silencio administrativo positivo y negativo
Una de las cuestiones fundamentales para comprender esta figura consiste en distinguir entre silencio administrativo positivo y silencio administrativo negativo. En términos sencillos, la diferencia puede resumirse así:
- Con el silencio positivo, la solicitud puede entenderse estimada.
- Con el silencio negativo, la solicitud puede entenderse desestimada a efectos de poder impugnar esa falta de respuesta.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la regla general establecida por la Ley 39/2015 es el silencio positivo. Sin embargo, existen excepciones en las que la normativa atribuye expresamente carácter desestimatorio al silencio. Conocer esta diferencia es especialmente importante porque los efectos jurídicos de una y otra situación no son iguales
Silencio administrativo positivo, cuándo una solicitud se entiende estimada
El silencio administrativo positivo supone que, una vez transcurrido el plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, el interesado puede entender estimada su solicitud cuando así corresponda conforme a la normativa aplicable.
La estimación por silencio tiene la consideración de acto administrativo que pone fin al procedimiento. Esto tiene una consecuencia especialmente relevante: si posteriormente la Administración dicta una resolución expresa, esta deberá ser confirmatoria del sentido positivo ya producido. Por ejemplo, si en un determinado procedimiento resulta aplicable el silencio positivo y transcurre el plazo legal sin respuesta, la Administración no puede utilizar una resolución posterior para convertir sin más esa estimación en una desestimación.
Los actos producidos por silencio administrativo pueden hacerse valer tanto frente a la propia Administración como frente a otras personas físicas o jurídicas. Además, su existencia puede acreditarse mediante cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el correspondiente certificado acreditativo del silencio.
Silencio administrativo negativo, qué implica para el interesado
El silencio administrativo negativo funciona de manera diferente. En este caso, el vencimiento del plazo permite al interesado entender desestimada su pretensión y acudir a las vías de recurso que correspondan.
La Ley 39/2015 contempla expresamente el sentido desestimatorio en determinados procedimientos, entre ellos algunos relacionados con el derecho de petición, el dominio o servicio público, actividades susceptibles de dañar el medio ambiente, responsabilidad patrimonial, impugnación de actos y disposiciones o revisión de oficio iniciada a solicitud del interesado.
Aquí existe una diferencia esencial respecto al silencio positivo: la desestimación por silencio no equivale a una resolución expresa que haya decidido definitivamente sobre el fondo de la solicitud. Su finalidad es permitir al interesado reaccionar frente a la inactividad administrativa e interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo que proceda. Por ello, si la Administración resuelve posteriormente, no está obligada a mantener el sentido negativo del silencio y podrá adoptar la decisión que corresponda conforme a Derecho.
El estudio de los recursos y de las consecuencias jurídicas de cada actuación administrativa forma parte de los conocimientos necesarios para quienes preparan las oposiciones de Tramitación Procesal, ya que permite comprender mejor la relación entre los ciudadanos, la Administración y los órganos encargados de resolver.
Desestimación por silencio administrativo y posibilidad de recurrir
La desestimación por silencio administrativo evita que la falta de respuesta de la Administración impida al interesado continuar defendiendo sus derechos o intereses.
Si el silencio tiene carácter negativo y transcurre el plazo máximo sin resolución, el interesado queda legitimado para acudir a la vía de impugnación correspondiente. Dependiendo del acto, del procedimiento y del órgano competente, podrá resultar procedente un recurso administrativo o el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa. El silencio negativo actúa, por tanto, como una ficción jurídica destinada principalmente a abrir la vía de recurso. No significa necesariamente que la Administración haya estudiado la solicitud y haya decidido rechazarla.
Además, la obligación administrativa de resolver continúa existiendo. Si posteriormente se dicta una resolución expresa en un supuesto de silencio negativo, la Administración no queda vinculada por ese sentido desestimatorio previo. Puede estimar o desestimar la solicitud en función de lo que corresponda jurídicamente.
Esta diferencia respecto al silencio positivo es fundamental: mientras una estimación por silencio produce un verdadero acto administrativo favorable, la desestimación presunta cumple esencialmente la función de permitir al interesado impugnar la falta de respuesta.
¿Qué es el doble silencio administrativo?
El llamado doble silencio administrativo aparece en una situación más concreta y constituye una de las particularidades que conviene conocer dentro de esta materia.
Puede producirse cuando una solicitud ha sido desestimada por silencio administrativo y el interesado presenta un recurso de alzada frente a esa desestimación presunta. Si posteriormente también transcurre el plazo para resolver el recurso sin que la Administración dicte y notifique una resolución expresa, la regla prevista por la Ley 39/2015 es que el recurso de alzada se entienda estimado.
De manera simplificada, el proceso puede visualizarse así:
- El interesado presenta una solicitud.
- Transcurre el plazo sin respuesta y se produce silencio negativo.
- Se interpone un recurso de alzada frente a esa desestimación presunta.
- La Administración vuelve a dejar transcurrir el plazo sin resolver.
El recurso puede entenderse estimado, siempre que no concurra alguna de las excepciones establecidas legalmente. No obstante, esta regla no se aplica de manera absoluta. La propia Ley 39/2015 excluye determinados supuestos, por lo que el doble silencio administrativo debe analizarse siempre teniendo en cuenta el procedimiento concreto y la normativa que resulte aplicable.
Entender el silencio administrativo para saber cómo actuar
El silencio administrativo sirve para dar una consecuencia jurídica a la falta de respuesta de la Administración cuando ha transcurrido el plazo previsto para resolver. Sin embargo, no todos los silencios producen el mismo efecto. Para saber qué ocurre en cada caso, es necesario comprobar el procedimiento concreto, el plazo aplicable y si la normativa establece un silencio positivo o negativo.
Si el silencio es positivo, la solicitud puede entenderse estimada. Si es negativo, el interesado podrá recurrir o acudir a la vía correspondiente sin tener que esperar indefinidamente una resolución expresa.
Comprender bien este tipo de conceptos es especialmente importante en la preparación de las oposiciones de Justicia. En academia Ruth Galván, estos contenidos se trabajan de forma estructurada para ayudar al opositor a entender la normativa y aplicarla correctamente tanto en el estudio teórico como en los supuestos prácticos.